태양광 개발행위허가가 불허됐다면 — 취소소송과 재신청, 어떤 길이 맞을까

안녕하세요, 진·리 법률사무소 환경팀입니다.

태양광 발전사업에서 개발행위허가는 사실상 사업의 첫 관문입니다.

부지를 확보하고 발전사업허가까지 받아두었더라도, 개발행위허가가 나지 않으면 공사를 시작할 수 없고 그동안 들인 비용이 고스란히 묶이게 됩니다.

특히 올해는 태양광 이격거리 제도가 크게 바뀌었습니다.

개정 시행령에 따라 태양광의 경우 지방정부가 조례로 정할 수 있는 이격거리가 주거지역으로부터 최대 200m 이내로 제한되었고, 과거 이격거리 때문에 불허가를 받았던 사업자라면 상황을 다시 검토해볼 필요가 있습니다.

오늘은 태양광 개발행위허가가 불허되는 주요 사유와, 불허가를 받았을 때 어떻게 대응해야 하는지 정리해 보겠습니다.

1. 개발행위허가, 어떤 기준으로 판단하나요?

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 '국토계획법')은 개발행위허가의 기준으로 개발행위 규모의 적합성, 도시·군관리계획과의 부합 여부, 기반시설 확보 계획의 적절성 등을 정하고 있습니다.

이 중 태양광 사업에서 가장 자주 문제되는 것은 주변지역의 토지이용실태, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것이라는 기준입니다.

이 기준은 문언 자체가 추상적이어서 허가권자에게 넓은 판단 여지가 주어집니다. 그래서 개발행위허가는 일반적으로 행정청의 재량이 인정되는 처분으로 보고, 법원도 행정청의 판단을 어느 정도 존중하는 경향이 있습니다.

다만 재량이 있다고 해서 어떤 판단이든 허용되는 것은 아니며, 이 지점이 불허가처분을 다툴 수 있는 출발점이 됩니다.

또한 일정 규모 이상의 개발행위는 도시계획위원회 심의를 거쳐야 하므로, 심의 단계에서 부정적 의견이 나오면 사실상 불허가로 이어지는 경우가 많습니다.

2. 태양광 불허가, 주로 어떤 사유로 나오나요?

(1) 이격거리 기준 미충족

그동안 가장 흔한 불허가 사유였습니다. 지자체마다 조례로 주거지역·도로로부터의 이격거리를 제각각 정해왔기 때문입니다.

이제는 국가 차원의 상한이 생겼습니다. 개정 시행령에 따르면 조례로 이격거리를 정할 때 태양광 발전설비는 주거지역(주택 최소 5호 이상)으로부터 최대 200m 이내의 범위에서 정할 수 있으며, 도로로부터의 이격거리 기준은 정할 수 없습니다.

또한 주민참여형 발전설비·건물지붕형 및 자가소비용 태양광 발전에는 이격거리 규정을 적용하지 않으며, 지방정부가 법령 기준보다 높은 이격거리를 조례로 규정한 경우 완화 의무가 부과됩니다. 이 기준은 9월 18일부터 시행되었습니다.

다만 관할 지자체의 조례가 아직 개정되지 않았거나, 경과규정이 어떻게 적용되는지에 따라 실제 결과가 달라질 수 있습니다. 따라서 해당 지자체의 조례 개정 상황을 반드시 함께 확인해야 합니다.

(2) 경관·주변 환경과의 부조화

"주변 경관을 해친다", "자연환경 훼손이 우려된다"는 사유입니다. 이격거리 규제가 완화된 만큼 앞으로는 이 사유가 불허가의 주된 근거로 쓰일 가능성이 높습니다.

이격거리 규제가 완화된 것과 별개로 이격거리 외의 개발행위허가 기준 및 입지규제는 여전히 적용되기 때문입니다.

(3) 경사도·배수·토사 유출 우려

경사지 부지의 경우 집중호우 시 토사 유출이나 배수 문제를 이유로 불허되는 경우가 많습니다. 산지에 설치하는 경우에는 「산지관리법」상 산지일시사용허가 기준도 별도로 충족해야 합니다.

(4) 주민 반대 민원

현실적으로 가장 까다로운 사유입니다. 다만 주민 반대 그 자체는 법에서 정한 허가기준이 아닙니다. 민원이 있다는 사실만으로 불허가를 했다면, 그 처분은 다툴 여지가 있습니다.

3. 불허가처분, 어떤 경우에 다툴 수 있나요?

개발행위허가가 재량행위라 하더라도, 재량권을 일탈하거나 남용한 경우에는 위법한 처분이 됩니다. 실무에서 주로 검토하는 포인트는 다음과 같습니다.

(1) 불허가 사유가 구체적인가

국토계획법은 불허가처분을 할 때 그 사유를 신청인에게 알리도록 정하고 있습니다. "경관 저해 우려"처럼 막연한 사유만 제시하고, 어떤 점에서 경관을 해치는지 구체적 근거가 없다면 처분의 정당성을 다툴 수 있습니다.

(2) 사실관계를 잘못 판단하지 않았는가

실제 경사도, 배수 계획, 주변 토지이용 현황이 행정청의 판단과 다르다면 사실오인이 문제됩니다. 현장 측량 자료, 배수·토사유출 방지 계획 등 객관적 자료로 반박하는 것이 중요합니다.

(3) 비례의 원칙과 평등의 원칙에 어긋나지 않는가

조건부 허가나 계획 보완 요구로 충분히 우려를 해소할 수 있는데도 곧바로 불허가했다면 비례의 원칙 위반이 문제될 수 있습니다. 또 인근의 비슷한 조건의 부지에는 허가를 내주면서 유독 해당 사업만 불허했다면 평등의 원칙 위반도 검토할 수 있습니다.

(4) 법령상 근거 없는 사유를 들지 않았는가

주민 동의서 제출을 사실상 허가 조건처럼 요구하거나, 법령상 상한을 넘는 이격거리를 적용한 경우가 여기에 해당합니다. 법령이 허용하지 않는 기준을 근거로 한 불허가는 재량 판단 이전의 문제로 다툴 수 있습니다.

4. 취소소송과 재신청, 어떤 길을 택해야 할까?

불허가를 받았다고 해서 항상 소송이 정답은 아닙니다. 사업 일정과 불허가 사유에 따라 전략이 달라집니다.

(1) 재신청이 유리한 경우

불허가 사유가 배수 계획, 차폐·조경 계획 등 보완이 가능한 부분이라면, 사유를 해소해 재신청하는 것이 더 빠를 수 있습니다.

또한 이격거리 때문에 불허되었는데 관할 조례가 개정되어 상한 이내로 완화되었다면, 바뀐 기준으로 재신청하는 방안을 우선 검토할 만합니다.

행정처분의 위법성은 원칙적으로 처분 당시의 법령을 기준으로 판단하기 때문에, 과거 처분을 소송으로 다투는 것보다 새 기준으로 다시 신청하는 편이 효율적일 수 있습니다.

(2) 취소소송이 필요한 경우

불허가 사유가 막연하거나 법령상 근거가 없는 경우, 보완을 해도 같은 이유로 다시 불허될 가능성이 높은 경우에는 소송으로 판단을 받아둘 필요가 있습니다.

취소판결이 확정되면 행정청은 판결의 취지에 따라 다시 처분해야 하므로, 같은 사유로 반복해서 불허하기 어려워집니다.

(3) 기한은 반드시 지켜야 합니다

불허가처분에 대해서는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 행정심판이나 취소소송을 제기할 수 있습니다. 재신청을 검토하는 사이에 이 기간이 지나버리는 경우가 많으므로, 재신청과 불복 중 무엇을 택할지는 처분 직후 바로 판단하는 것이 좋습니다.

태양광 개발행위허가는 이격거리 상한 도입으로 사업 환경이 달라졌지만, 경관·환경 등 다른 허가기준은 그대로 남아 있습니다.

불허가를 받았다면 사유가 무엇인지, 보완으로 해결할 수 있는지, 아니면 처분 자체가 위법한지를 먼저 나누어 판단해야 시간과 비용을 줄일 수 있습니다.

진·리 법률사무소 환경팀은 전원 법원 및 대형로펌 출신 변호사로 구성되어 있으며, 별도의 상담 실장 없이 변호사가 직접 상담부터 사건 진행까지 맡고 있습니다.

한 사건에 2~3명 이상의 변호사가 함께 인허가 쟁점을 검토하고 있기에, 불허가 통지를 받으셨다면 처분서와 신청 서류를 정리해 전문변호사의 조력을 받아보시길 권유드립니다.

감사합니다.